“以旧换新”如何优化实施机制

2026年2月东部省份某地“以旧换新”专项资金指标下达后，该市财政部门管理该资金的负责人李进却面临两难境地，“这笔钱不花，政策没有得到充分落实；但敞开了花，由于需要地方配套一部分资金，地方本级财政也有压力。”

权衡之下，他的选择是每天放开一点额度：每天都有，但是总额度能得到有效控制。

2024年，消费品“以旧换新”政策全面启动，中央依托超长期特别国债，持续向汽车、家电、数码、家装等领域投放千亿级补贴资金，旨在激活消费增量、推动产业升级。

这个一度被视为着力于短期刺激的政策，由于成效显著，在2025年、2026年得以延续，截至今年3月，消费品“以旧换新”政策带动销售额超4.16万亿元，惠及5.31亿人次。

2026年政府工作报告提出，要“深入实施提振消费专项行动，促进商品消费扩容升级，安排超长期特别国债2500亿元支持消费品‘以旧换新’，优化政策实施机制”。

按照政策安排，2026年支持消费品“以旧换新”的超长期国债额度减少了500亿元，补贴范围也有大量调整。从补贴总额到补贴范围，“以旧换新”政策正在逐步优化，但数位地方执行者发现了另一些可以优化的空间。

两年多以来，李进一直负责当地“以旧换新”资金的支出，在分析了市场数据的变化后，他认为当前“以旧换新”政策在保障存量消费上比较明显，在带来增量消费上不显著。存量消费是说不管是否有“以旧换新”的政策存在都会发生的消费行为。

经济观察报获悉，今年某省财政部门开会时，该省多个地级市财政部门人士建议优化“以旧换新”资金支出方式。北方某市第一季度下达了接近2亿元的“以旧换新”资金指标，但至一季度结束，资金还未完全支出。

李进建议可以进一步优化补贴方式、地方财政配套。他建议可以减少对汽车等耐用消费品的补贴，加强对衣食住行电影票等日常消费品的补贴；此外，还可以考量减少对地方财政的配套要求。

优化空间

李进认为，“以旧换新”的补贴效果存在优化空间。

李进说，从政策落地效果来看，“以旧换新”已从初期的短期刺激性政策变为对既定消费的“兜底式补贴”。政策不断扩围，从汽车、家电、数码，逐步延伸至医疗设备、无人机等领域，补贴领域主要集中于大宗耐用品。这些产品消费周期长、重复购买率低，一次补贴后的持续带动效应较弱。此外，普惠式补贴引发地方恶性竞争，最终形成“全国普补等于没补”的局面。

他介绍，补贴退坡后，销量随即大幅跳水，形成政策依赖。该地2025年下半年“以旧换新”资金消耗完毕后，出现了短暂的间隔期，但次月，社会消费品零售总额同比下滑了50%以上。

其次，从地方财政角度看，部分地区的“投入产出比”并不理想。

中央承担“以旧换新”的大部分资金，但地方仍需要配套一定资金。比如，家电以旧换新补贴资金原则实行央地共担，东部、中部、西部地区中央承担比例分别为85%、90%、95%。各省级财政根据中央资金分配情况按比例安排配套资金。

“从投入产出比看，有些地方测算的结果不理想，投入亿元级补贴，对应的地方税收‘回流’仅数千万元，这还是有相关产业的地区”，李进称。

再次，在现有的商品销售体系下，“以旧换新”政策的持续存在，让部分商品价格体系失去“弹性”，实际上变为对生产和渠道端的补贴，消费者实际获利减少。

李进说，在“以旧换新”政策出台前，消费者有议价空间，随着补贴政策的持续存在，议价空间近乎消失，想享受补贴，就不能再享受其他此前本来能享受的优惠。这就导致消费者实际支出未减少，财政资金变相流入渠道商和生产端。

李进说，这种现象在电动车、家装领域较为普遍，特别是家装领域更为突出。一些地方还存在为“套取”最高3万元补贴，装修公司与消费者串通虚增合同金额、抬高材料单价的情况。“监管部门也知道该类问题，但是面对数十万笔订单无法逐笔核验。”

此外，补贴标准不一也催生了跨区域套利产业链的出现。

2025年3月，交通运输部、国家发展改革委、财政部三部委出台了《关于实施老旧营运货车报废更新的通知》，提出要“加快报废高耗能高排放老旧货车，对老旧营运货车报废更新给予资金补贴”。

李进发现，政策落地后，有汽车生产商或者配套商的地区，为了服务本地产业，会提高地方自补额度，但这客观形成了补贴“洼地”，导致中介机构从周边省份低价收购报废车辆，流入该地区套取大额补贴。

他举例，在2025年某省下半年发现还存在部分老旧营运车报废资金没有支出完毕，随即开放了申报接口，但仅开放10分钟，便新增总值达几千万元的补贴申报。

“这不可能是个人消费者申报的，呈现了鲜明的机构化、规模化特征”，李进称。

针对这些问题，2025年年底国家发改委、财政部发布的《关于2026年实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》也提出了严格监管的要求。比如“依法依规严肃处理骗补套补、‘先涨后补’等违法违规行为”“各地要加强跨部门数据联通共享，立足中央和地方已建成的补贴数据平台，建立商务、交通运输、农业农村、财政、公安、税务、工业和信息化等部门数据共享渠道，实现补贴资格、新能源汽车车型信息、车辆登记信息、商品发票信息、物流信息、财政资金支出信息等关键数据比对和交叉验证”等。

效果与调整

2024年3月国务院审议通过并印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》。该方案旨在通过更新换代促进投资和消费，加快构建新发展格局。

2026年3月6日下午，十四届全国人大四次会议举行经济主题记者会，商务部部长王文涛在会上表示，截至目前，消费品“以旧换新”政策带动销售额超4.16万亿元，惠及5.31亿人次。今年商务部将进一步优化实施机制，“以旧换新”从1.0升到2.0，重点支持两个方面：一是绿色智能商品和线下实体零售，为新产业、新赛道换出市场空间、增添活力；二是加力推进消费新业态新模式新场景试点。

4月16日上午，国务院新闻办举行新闻发布会，国家统计局副局长毛盛勇介绍2026年一季度国民经济运行情况时提到，今年以来，各地区各部门深入实施提振消费专项行动，提质增效实施消费品“以旧换新”政策，加快培育服务消费的新增长点，推动消费市场运行向好。一季度，社会消费品零售总额接近13万亿元，同比增长2.4%，增速比上年四季度加快0.7个百分点。

北方某市财政部门人士认为，“以旧换新”政策可以促进汽车，家电等这种产业链长的行业消费，拉动整个产业链发展，从而起到提振消费的作用。

2026年两会政府工作报告提出“要优化政策实施机制”，按照政府工作报告安排，2026年支持消费品“以旧换新”的超长期特别国债额度较2025年减少500亿元。

上述《通知》也对2026年国补的力度和范围也作出诸多调整，其中家电方面国补变动最大，补贴范围由原来的12类产品减少至6类。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对经济观察报表示，资金额度的减少主要体现为“以旧换新”政策属于应急性政策，其供需两端都存有“退坡”的必要，减少属于正常的操作机制。他认为，应急政策、阶段性政策不宜长期化。

远东资信研究院副院长、首席宏观研究员张林认为，今年的直补政策有所退坡，可能主要是在耐用消费品方面的使用范围有所调整，比如补贴门类的缩减，对汽车从定额补贴转为按车价比例补贴设上限，要求未用额度年末收回等。总体上看，通过规则收紧、品类聚焦、与财政金融协同，“以旧换新”退坡500亿元，消费直补减量并非促消费“减力”，而是财政资金力图从“买量”转向“买效率”的一种体现。

建议

如何进一步优化“以旧换新”的政策实施机制，从而让提振消费的效果更加显著？

李进建议，首先可以优化市级的强制配套资金要求。“以旧换新”资金采用中央、省、市分担机制。但年初省级部门下达资金任务时，却不明确地方配套比例，直到年底结算前才通知扣款标准，直接从市级当年财力中扣除，对部分“三保”压力突出的地区，这相当于抽取了一笔现金流。

北方某地级市财政部门人士举例，去年其所在的地区补贴了1.5亿元，这完全是一笔增量支出，在近年严控新增债务的背景下，地方政府会更谨慎地增加支出。

在支出方式方面，李进建议可以减少对汽车、家电、家装等大宗耐用品补贴，将资金转向餐饮、文旅、零售、生活服务等高频次、可循环消费领域。发放实名绑定、定向使用的消费券，拉动线下客流与中小商户经营，形成持续的消费闭环，避免一次性投入的低效化；同时，建立全国统一商品价格库与补贴审核平台，推行“消费者先议价、再用券抵扣、商家持券结算”模式，还原市场定价机制。实行补贴实名制、产品绑定、使用轨迹可查，杜绝转卖套现。

李进认为，政策应该回归短期刺激政策定位，设定明确退出时间表并公开告知市场，消除消费者观望心态，让市场回归自主调节。将有限资金聚焦绿色智能产品更新、旧品回收体系建设，兼顾消费提振与产业升级。避免政策长期化、常态化，防止扭曲市场正常运行规律。

上述北方财政部门人士也建议，“以旧换新”可以从全国普遍性补贴变为给个人发放电子消费券，有使用时间界限，这样既可以达到刺激消费的目的，还能防止财政资金的浪费。

（应采访对象要求，文中李进为化名）